土壤修復之他山之石：日本重金屬污染防治經驗

 

日本曾經是世界上重金屬污染最嚴重的國家，經過幾十年的發展現已成為世界上環境污染防治最先進的國家之一。在污染健康損害的推動下，日本逐步建立起了一套包括土壤污染防治在內的完善的污染防治管理體系。

 

一、日本建立起了一套完善的政府環境管理體系

 

日本的環境管理體系采用中央和地方二級管理的模式。中央政府、地方政府、財團法人、企業以及民眾之間形成了既靈活又高效的環境管理體系。

 

日本中央政府負責制定環境污染防治的相關政策、目標和計劃，并對地方相關工作提供基礎設施與財政支持。環境省作為牽頭部門制定污染防治相關政策與行政管理制度。其他行政管理關聯部門主要包括經濟產業省、國土交通省、農林水產省等通過相關政策和行政管理對日本重金屬污染防治進行通力配合。

 

地方政府根據中央的精神，因地制宜地制定地區基本政策與管理模式。地方政府(市、町、村)可進一步根據當地的具體情況制定并實施行動計劃開展環境經營措施。[1]非營利性機構包括財團、法人、社團，協助行政管理部門進行環境管理和實踐工作，成為環境行政管理體系的有力補充。普通市民則自覺地將環境污染防治工作一點一滴的體現在日常生活中。

 

二、日本土壤污染防治的法規

 

日本關于污染場地、土壤相關立法也是經過了一系列健康安全事件后才引起了政府和公眾的重視。日本土壤污染防治立法由兩部分組成，一部分是專門性的立法，包括《農用地土壤污染防止法》(1970)與《土壤污染對策法》(2002)，以及和土壤污染防治相關的對策方針包括《市街地土壤污染暫定對策方針》(1986)、《與重金屬有關的土壤污染調查對策方針》、《關于土壤地下水污染調查對策方針》(1999)。另一部分是與土壤污染防治相關的外圍立法，包括大氣、水質等污染防治立法。在土壤污染管理措施的立法方面，日本區分了農用地土壤污染和城市工廠跡地土壤污染兩種情況，主要通過《農用地土壤污染防止法》和《土壤污染對策法》進行規制。

 

日本是世界上最早發現土壤污染的國家。這要追溯到1877年，日本櫪木縣發生了足尾銅礦山公害事件。采礦廢水、廢氣、廢渣大量傾入環境，使河流污染，山林荒禿，農田毀壞。1968年日本又發生了由慢性Cd中毒引起的骨痛病事件，于是農業用地的污染問題就引起了社會各方的廣泛重視。為了防止因土地污染而影響居民的身體健康，1970年國會將“土壤污染”追加為《公害對策基本法》中的典型公害之一，并首次頒布了《農用地土壤污染防止法律》，并于1993年進行了最近的修訂。該法側重于農業用地土壤污染的預防，管理對象僅限于表層土壤。根據該法，將鎘、銅、砷這三個元素指定為特定有害物質。此法以農用地為保護對象，對于依據此法指定為“農用地土壤污染對策的地域”，國家制定農用地土壤污染反應對策計劃，在各個都道府縣運用國家資金進行“農用地土壤污染防止對策細密調查”，并將調查結果公開發布。此后，日本又制定了一系列環境標準和法律法規，有效地遏制了農用地的土壤污染。為了防止土壤污染擴散到城市，1986年頒布了《市街地土壤污染暫定對策方針》。

 

隨著日本工業化進程的加快，以及1975年東京都江東區六價鉻污染事件的發生，城市型土壤污染不斷涌現，城市用地的土壤重金屬等污染問題變得突出起來。資料顯示，從1974年到2003年的29年間，累計查明的土壤污染物超出環境省《土壤污染相關的環境基準》設置的標準的事例已經達到了1458件，其中2003年已經查明的污染物超標事例達349件。開展土壤污染防治已經成為全社會的迫切要求。

 

為了彌補市區土壤污染防治的立法缺陷，日本于1989年修改的《水質污濁法》增加了對特定地下滲透水的禁止性規定，防止地下水的污染。其后，日本受美國、德國等土壤污染防治法的影響，開始考慮制定專門的土壤保全法，并最終于2002年制定了主要用于城市用地土壤污染的《土壤污染對策法》，該法于2003年由日本國會正式發布，2004年2月15日在日本全國實施，對日本產業界帶來了顯著的影響。該法以保護國民健康為目的，涵蓋了土壤污染污染狀況的評估制度、防止土壤污染對人體健康造成損害的措施和土壤污染防治措施的整體規劃等內容。首先土地所有者對土壤污染治理由以前的被動轉為之后的主動，而且形成了一條土壤污染評估、土壤污染保險、土壤污染治理的巨大產業，大量企業也都開始自愿采納土壤污染防治措施。借鑒美國的《超級基金法》，日本的《土壤污染對策法》也采用了嚴格責任、連帶責任和追溯責任制度。

 

(一)農用地土壤污染

 

《農用地土壤污染防止法》是公害控制法，該法對農用地土壤污染管理的目的是通過防止和消除特定有害物質(在當時主要是重金屬)對農用地土壤的污染，并合理利用受污染的農用地，防止農畜產品損害人體健康以及防止土壤重金屬污染妨礙農作物的生長，從而保護國民健康和保護生活環境。

 

其中法律所指的農用地包括耕地、主要用于家畜放牧的土地或者為養殖家畜而用于采草的土地，法律所指的農作物包括農作物及其以外用作飼料的植物。而所謂的農用地土壤污染主要是特定有害物質包括重金屬造成的污染。這些有害物質包括兩類：一類是可以籍由農作物的傳遞，對人的健康產生影響的有害物質，如鎘等。另一類是影響和阻礙農作物生長的有害物質，如銅等。

 

該法規定了立法的目的、污染農業用地及特別地區的指定和變更、污染對策計劃、管制措施、土壤污染調查、行政機關的協助和援助以及罰則等內容。對農用地土壤污染防治的具體規定包括：

 

(1)土壤污染區域的確定及變更

 

該法第三、第四條規定了農業用地土壤污染區域的確定和變更。都道府縣知事對于其轄區內的農用地，當確定土壤及農作物中所含重金屬的種類和數量以及該土壤生產的農作物可能會損害人體健康，或者該土壤所含有害重金屬會影響農作物的生長發育時，即可將該區域指定為污染區域，有必要采取相應規制措施，稱之為“對策地域”。在指定“對策區域”時，必須根據《環境基本法》的規定聽取環境審議會以及相關的市鎮村長的意見。確定劃定“對策區域”時，需要及時進行公告，并向環境大臣報告，同時通知相關的市鎮村長。市鎮村長如發現其轄區內存在需要指定“對策區域”的情況時，也可以向都道府縣提出指定申請。 當“對策區域”發生變化時，都道府縣知事可遵循程序做出變更或解除。

 

(2)土壤污染對策計劃及變更

 

該法第五、第六規定了對于劃定的“對策區域”，都道府縣知事必須制定土壤污染對策計劃及變更的內容。根據日本農林水產省和環境省的規定，對策計劃應包括如下內容：第一、對“對策區域”內農用地土壤特定有害物質的污染狀況進行調查測定;第二、根據“對策區域”內特定有害物質的污染狀況劃分不同的利用地域，并制定利用方針;第三、防止土壤污染的灌溉排水和其他設施的設置、管理和變更，以及除去土壤中污染物的客土法和為合理利用污染農田土壤而進行的土地名目變更等。第四、其他必要事項。都道府縣制定對策計劃時，必須與農林水產大臣和環境大臣進行協商征得同意，同時還要聽取環境審議會以及相關市鎮村長的意見。對策計劃一旦確定，必須及時公告。都道府縣知事可以根據對策區域的變更情況以及土壤中重金屬的變化情況，適當變更對策計劃。

 

(3)設置更為嚴格的重金屬排放標準

 

第七條規定了都道府縣知事可以根據對策地域內農用地土壤污染情況，依據《水污染防治法》和《大氣污染防治法》中的有關規定，對于流入農用地的公共水域以及對策地域內的全部或部分煙氣排放設施設定更為嚴格的排放標準。

 

(4)特別區域的指定和變更

 

第八到第九條對特別區域的指定和變更做了規定。如果對策區域內的農用地生產的農畜產品可能危害人體健康，都道府縣知事可以劃定不適于種植農作物及飼料植物的地區范圍為“特別區域”，并可根據實際情況進行變更和解除。

 

(5)污染農用土壤的管制措施

 

第十、第十一條規定了污染農田的管制措施。

 

都道府縣知事可根據區域內污染特征發出不宜種植指定農作物或將該土地上生長的植物作為家畜飼料的行政勸告。環境廳長官可以要求行政機關長官按照《礦山保安法》(1949年70號法律)采取必要措施或者向有關地方公共團體長官提出勸告。

 

(6)農用土壤污染調查與監測

 

第十二、十三條規定了對農用地土壤污染調查監測的內容。都道府縣知事負有對其行政轄區內農業用地土壤污染調查測定并上報、公布監測結果的義務，同時規定了現場調查應采取的措施。

 

(7)行政輔助措施

 

第十四、十五、十六條規定了在貫徹和執行上述規定時，有關行政機關的長官或者有關地方公共團體的長官，必須提供所需的資料、情報或者陳述意見以及其他協助，而國家和都、道、府、縣應為完成對策計劃而努力實施必要的資助，指導和其他援助。同時規定應努力推進防治土壤污染的技術和成果。

 

(8)罰則

 

第十七條規定了對于違反本法的行為行使處罰措施。即拒絕、妨礙或回避調查、測定或采集樣品者，處3萬日元以下的罰金。除處罰行為人外，對其法人或自然人也要處以同樣的罰金。

 

(二)城市用地土壤污染防治

 

《土壤污染對策法》立法的目的是：“是通過制定措施確定特定有毒物質給土壤造成的污染的范圍來保護公眾健康，以及預防土壤污染給健康造成的損害”。與農用地的土壤污染規制目標不同的是，城市用地土壤特定污染物污染的管理限于對國民健康受損的情況。該法主要包含一般條款、土壤污染狀況調查、劃定污染區、土壤污染損害預防、委派調查機構、委派促進法律實體、責任條款等共八章四十二條。具體規定包括：

 

(1)立法目的和有害物質的定義

 

在第一章中對立法目的和特定有害物質的定義作出明確規定。第1條闡述了立法目的，第2條將特定有害物質定義為：《土壤污染對策法施行令》規定的，因其存在于土壤中可能會給人類健康造成危害的鉛、砷、三氯乙烯和其他物質(放射性物質排除在外)。

 

(2)土壤污染調查及報告

 

第二章規定要求土壤污染調查的條件。當發生某些用來生產、使用或者處理有害物質的設施停用或者轉用時;或是發布了行政令，都道縣府知事可以簽發行政令要求對土壤污染進行調查并公布調查結果。

 

(3)污染區域的指定

 

第三章對污染區的指定作出規定。

 

如果調查發現該土地上集中的某重金屬物質超過限量或者說不符合土壤質量標準，則就應該把該土地指定為污染區，并登記在指定污染區登記簿中。該指定污染區登記簿公眾可以自由查閱。只有成功實施了整治措施將土壤污染降至達標的程度，該區域才可以從登記簿中刪除。登記簿的自由查閱制度，在促進土地所有人積極采取措施消除污染方面發揮了重要作用。

 

(4)對指定污染區的管制

 

第四章是對防止土壤污染健康損害措施的規定。一旦地塊被認定為污染區域并被載入污染地區登記薄中，該土地的使用便受到限制，旨在防止污染危險的進一步擴散。該法規定了縣級行政長官對污染土地所有人簽發整治行政令的要求，措施主要包括防止污染擴大和對已經形成的污染的修復如挖掘外運等。該法還規定了土地所有者、實施污染整治措施行為者、實施改變該地塊形式或質量者需要報告并說明該地塊、污染整治措施或土地改變情況等，以及政府職員進入場地進行檢查的要求。

 

(5)調查機構和法人的指定

 

第五章和第六章是關于調查機構和支持法人的指定。對調查機構的指定和委派的相關程序、法人的資格、管理方式、營業范圍、基金來源等以及財政支持方案等作了規定。

 

(6)雜項

 

第七章的雜項規定包括報告與檢查、咨詢及提交材料的要求、環境省的指令、國家援助等。

 

(7)懲罰規定

 

第八章是對于懲罰形式的規定，包括罰金和判刑。對單位實行雙罰制，既對違反相關法定義務的單位實施處罰，又對單位的負責人和直接責任人等給予處罰。

 

(三)日本土壤污染防治相關標準

 

日本土壤污染防治相關標準早在1967年制定的《公害對策基本法》中即已提出，但實際上直到1991年有關土壤染的環境基準才被制定出來，規定了25種有害物質的限值。《土壤污染對策法》根據土壤中含有量以及土壤溶出量兩個因素來控制土壤重金屬污染，前者主要通過直接攝取污染土壤的方式攝入重金屬帶來影響，后者主要通過人類的污染地下水暴露風險帶來影響;對揮發性有機物和農藥只限定了溶出量基準。

 

《農用地土壤污染防止法》指定了Cd、As和Cu是有害物質。Cd的最大允許限值根據Cd在米粒里面的濃度設定，而不是土壤中Cd的濃度。這是考慮到土壤中影響生物有效的Cd的因素很多(例如稻株栽培的水管理措施)，設定土壤Cd含量不符合實際情況。

 

土壤環境標準適用于各種類型的土地，但是由于自然原因導致污染的土地以及原材料的堆積場、廢棄物的填埋場和其他以利用或處置為目的場地不適用該環境標準。

 

三、日本土壤污染防治管理的特點與啟示

 

日本在土壤污染防治管理方面開展工作比較早，通過多年的實踐，形成了一些先進的制度和措施，這些制度和措施在我國土壤污染防治是方面值得借鑒和采納的。

 

(1)形成了政府-企業-民眾高效靈活的環境污染防治體系

 

日本土壤污染防治工作得益于其高效靈活的環境污染防治體系。在中央政府的法律、行政指導下，地方政府在其實施中發揮了靈活的、突出的作用，企業、財團和民眾都發揮了積極的作用。

 

(2)公害賠償制度獨具特色

 

日本的環境污染防治法律法規(包括土壤)是在遭受到污染之痛后，在污染健康損害賠償推動下逐步建立起來的。其公害補償制度獨具特色。

 

(3)對不同的污染土壤類型采用分別立法的方式

 

日本將土壤污染區分為農用地土壤污染和工業跡地土壤污染兩種分別進行立法，這既是日本首先遭受農田重金屬污染的原因，也是農用地土壤污染和工業跡地土壤污染具有不同所致。鑒于農用地安全的重要性，日本對農用地土壤污染采取了由政府直接實施的模式，即由政府監視農用地的土壤污染狀況、劃定污染對策區域、制定對策計劃及組織實施等，實施費用由污染者負擔。對城市工業跡地，以污染者負擔原則為指導，采取了由土地所有者，包括土地的管理者、占有者和污染者具體實施的方式。兩部法律及其配套法規在實施過程中相互結合，相互促進，共同構成了日本的土壤污染防止法律體系。

 

(4)在土壤污染防治上注重事前預防和事后整治結合原則

 

日子在土壤污防治方面比較注重“預防為主、防治結合”的原則，如為彌補市區土壤污染防治的立法缺陷，日本于1989年修改的《水質污濁法》增加了對特定地下滲透水的禁止性規定，以防止地下水污染。

 

(5)法律責任嚴格明確

 

日本土壤法的責任主體范圍廣泛。一般情況下土壤的所有人或使用人都是土壤污染的責任主體，在歸責原則上也多采嚴格責任制，在追究責任上具有追溯性，在有多個責任人時責任具有連帶性，即任何一個責任人都應先承擔和履行責任，然后向其他責任人追償。最后，責任的代位性，即環境保護主管機關可以先為責任人履行責任，然后向具體責任人追討。

 

(6)制度較為先進且可操作性強

 

日本土壤污染防治的某些制度較為先進，中如土壤污染區域指定及管制制度。此外，日本土壤污染管理制度相關條目還包含了大量程序性規范。便于具體管理措施的實施，具有很強的可操作性。

 

(7)注重信息公開和公眾參與

 

日本土壤污染法規中明確規定了污染信息的公開和匯報制度，對策法中規定了公眾有權查閱污染土壤登記薄，對于推進土壤污染防治具有重要作用。

 

(8)日本土壤重金屬污染管理體系的局限性

 

日本土壤污染管理體系總體上比較先進，但是也存在著一定的局限性和不足。其一是分別立法的方式對土壤污染防治的整體性和一般性規定有所欠缺，應注意兩部法律的銜接性;其二是《土壤污染對策法》將城市用地土壤污染管理的目標限于對健康的影響情況，而未包括對生活環境的影響，防治目標單一，忽視了污染土壤的生態風險，使得防治法的作用受到了限制。

 

原標題：案例|日本土壤污染防治及借鑒